确实窗普有权让国外的美国公司撤回美国

一般来说，紧急状态是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。紧急状态一般分为政治性紧急状态，如骚乱、动乱、叛乱、恐怖袭击等；另一类是社会性紧急状态，如重大自然灾害、重大技术事故、重大公共安全事件等。宣布国家紧急状态以及在该状态存续期间所拥有的特别权力就是紧急权力，现代很多国家的宪法对国家紧急状态的宣布时间和方式都有特别规定，当然现代国家的这些规定毕竟都是纸上谈兵，很难与美国二百多年的宪政传统相比拟，我们想要了解的是美国对紧急状态法是怎么认识的？

不过想要了解美国的紧急状态法，首先要了解一些美国宪法的历史，形成原因，及构成美国政府的议会、总统与法官这三权之间复杂的关系。我在《西方文明的历程》一书中经常提到由于古希腊民主造成议会的多数暴政，古希腊人处死苏格拉底，处死自己战败的将军等骇人听闻的暴行使民主在当时美国国父的心中，在当时整个社会语境中是邪恶的代名词。美国制宪时的基本原则，基本上是人权法案之父弗吉尼亚的梅根在制宪会议上说的一句话，这句话大意是这样的，我宁愿相信一个贤明的总统更胜于一个多数的议会，这句话获得了当时参加制宪的大多数美国国父的认可，所以完全可以称为制宪的基本原则。但是一人一票的民主确实有着巨大的吸引力，它代表着普遍的民意，代表着大多数人的认可，代表着广泛的权力基础，如果二者兼顾，既保证普遍的选举权让大多数人满意，又防止多数暴政将权力尽量集中在精英手中，这是多完美的一件事。

这也是当时制宪时美国国父们主要想解决的问题，也是这部美国宪法的精要所在，如果抓住了这个要点，也就可以很好地理解美国宪法了。于是最后形成的美国的宪法大致是这样的，总统权力最大，议会限制总统的权力，法官同时可以对二者进行反制，同时各州仍然拥有巨大的权力，自主处理复杂的地方事务，这就使美国政府的权力即分散又集中，我甚至觉得这些是美国能够在短短的200多年时间内成为世界上最发达国家的原因。

美国最初制宪时并没有规定宣布国家紧急状态的机制，但是美国宪法赋予国会，这个名义上的权力基础不少紧急权力。例如，美国宪法第一条第八款规定，国会有权“宣战、颁发捕获敌船许可状，制定关于陆上和水上捕获的条例”“征召民兵，以执行联邦法律、镇压叛乱和击退入侵”；第九款规定，“不得中止人身保护状的特权，除非发生叛乱或入侵时公共安全要求中止这项特权”。也就是说，当发生叛乱或入侵危及公共安全时，政府官员可以不经过司法审查程序就拘禁或逮捕人。为什么说国会是名义上的权力基础？也就是我们上面提到的制宪目的，既要尊重普遍的民意，又要让权力集中在总统等精英手中，所以表面上将权力授予国会，但是由于国会人员众多，决策程序复杂，效率低下，而且国会还有休会期，所以美国宪法虽然赋予了国会紧急权力，但是国会却无法有效地行使这个权力，只能将它转交给总统。这也是美国国父们的狡猾之处，也是我一再强调的美国宪法的特点，既尊重普遍的民意又突出总统等精英的权力。

而且由于两党政治，上下两院，总统的一票否决权，加上法官对国会立法的反制，使得国会通过的立法很少，美国总统经常通过发布行政令来行使权力，除了普通的行政令外，还通过颁布紧急状态法来扩大自己的权力。虽然在宪法上授予总统的权力只有短短的两条，一是美国宪法第二条第一款规定，行政权属于美利坚合众国总统；二是第二款规定，总统是合众国陆军、海军和征调为合众国服役的各州民兵的总司令。但这两条的内容涵盖非常广，解释的范围可以无限大，总体上总统有维护社会秩序，维持社会稳定，平定叛乱，抵御外敌入侵，保卫国家的巨大责任，而这些恰恰与我们上面描述的各种紧急状态联系在一起。论述至此我们大致可以看到，对于国内事务由于各州，市镇自治，总统的权力似乎不大，但是对于国外事务，对于外国政府来说，美国总统的权力是非常大的。

而且无论对于总统的行政令还是动用紧急状态法，只有反对派在上下两院都占据绝对大多数，也就是超过三分之二的情况下才可能推翻，这个条件在两党政治下是很难达到的，所以说美国总统的权力非常之大，这点与英国、日本等内阁制国家不同，在这些内阁制国家中由于各种派系之间的互相掣肘，首相的权力也受到严重制约，只有首相所在的党派在议会中占据绝对多数时才可能有类似于美国总统的权力。在大致了解了这些美国宪法的基础上，我们就可以较轻松地理解美国的紧急状态法了，美国的紧急状态法实际上有两个，一个是美国国会1976年通过的《国家紧急状态法》（National Emergencies Act），另一个是1977年通过的《国际紧急状态经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act）是美国应对紧急状态。实际上《国际紧急状态经济权力法》是《国家紧急状态法》中一个条款的细则，主要应对来自“国际的威胁”，它们具有从属关系。最主要是根据这二条法律，总统有非常大的自由裁量权宣布国家紧急状态，还可以延长紧急状态的期限。

最常见的紧急状态便是战争，例如，1990年8月，美国总统老布什发布12722号行政命令，宣布全国紧急状态令，以对付来自“伊拉克的威胁”，但是事实上《国家紧急状态法》并没有具体说明到底在什么条件下启动总统紧急权力，也并不要求总统所调用的权力与紧急状态有实质性关联，紧急状态常常也并非事态严重到关乎国家存亡。例如，美国目前仍在适用的紧急状态法中，许多是有关非洲事务的，比如卢万达的大屠杀，利比亚的危机等等，但这些其实与美国一点关系都没有。所以美国总统经常动用到紧急状态，利用莫须有的紧急状态法扩大自己的权力，造成美国总统权力超出想像的大。

而且我们上面也论述到由于定义模糊，大至战争，小至难民涌入，都属于紧急状态范畴，这就使议会更加难以制约总统的权力，而且需要有2/3以上的绝大多数才可以推翻，这点就目前而言有多难可想而知。而对于法官来说就更不敢判决总统违宪了，因为紧急状态牵扯到国家的安全，社会的稳定，这些明显是对外事务，是行政分支的事。如果总统判定有外敌入侵或者有损害国家安全的行为，而法官却将它推翻，那么对国家造成的伤害谁负责？对于这点美国法官都非常清醒，不敢轻易越权，如果出现意外，那将使美国的宪政基础瓦解，三权分立崩溃，所以在美国历史上总统的紧急状态令很少被推翻。

所以有时候虽然非常无理法官也维护总统的权威，维持紧急状态令，如1979年，伊朗爆发了挟持美国人质事件，卡特总统动用了《国际紧急状态经济权力法》所赋予的权力，宣布国家紧急状态，冻结了伊朗政府在美国的财产，允许人民借由民事诉讼扣押这些财产。后卡特政府与伊朗政府经过谈判达成协议，伊朗同意释放美国人质，中止政府间以及民间对政府的一切诉讼。

里根总统上台后也批准了这一协定，取消了对伊朗政府财产的扣押处分，但是受到伤害的戴姆斯与摩尔公司对里根政府提出诉讼，要求取回伊朗政府积欠该公司的300万美元。因为该公司非常的冤枉，他们起诉伊朗政府违反协议欠他们的钱，在地方法院已经胜诉了，不过伊朗政府仍然可以反诉到上述法院，此时卡特政府宣布紧急状态法，冻结所有伊朗政府的财产，并且中止所有的诉讼，于是他们的欠款也就悬在空中，而当美国政府宣布解冻时，却并不能相应得到他们应得财产，他们必须重新走法律程序向冻结财产的财政部申请才可以得到这笔财产。在该案中最高法院的多数意见认为，尽管《国际紧急状态经济权力法》授权总统冻结外国政府的财产，却没有明确授权总统有取消扣押处分的权力，所以该公司的申诉无效，因此联邦最高法院维持原判，判决卡特、里根政府的总统行政命令合法。这个案件树立了一个典范，在处理国家紧急状态案件中，联邦最高法院将优先对待总统的紧急权力。

所以从《国际紧急状态经济权力法》及宪政惯例来看，国会默许总统在外交政策以及国家安全方面有非常大的权力，该法允许总统“处理任何不同寻常的特别威胁”，这些威胁“全部来自或相当部分来自美国之外”，并“损害国家安全、外交政策或者经济”。总统可以根据该法，对于与外国或外国人有利害关系的外汇管制、国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权力，包括冻结外国政府及外国政府官员的财产，包括长臂管辖，禁止全世界任何国家与公司与该国政府及公司交易。窗普政府对委内瑞拉，伊朗政府及其高官们的制裁，禁止别国公司与委内瑞拉，伊朗政府交易，都是应用该法，称该法为霸凌全球的法律一点不为过，所以窗普通过该法让全世界的美国公司回到美国，在法理上是确实存在的，并不夸张。